Некоторые аспекты создания миграционной программы Кемеровской области

Топкаев Денис Анатольевич,

аспирант Кемеровского государственного университета,

директор Центра развития творчества учащихся начального профессионального образования Кемеровской области.

В условиях российской действительности в политической жизни страны все большую актуальность приобретают вопросы миграции населения. Как отмечает Метелев С.Е: «Россия постепенно превращается в одну из трех ведущих стран мировой иммиграции» [8,с.105]. Это значит, что ежегодно ряды российских граждан пополняют представители самых разнообразных этносов, со своей культурой, менталитетом, традициями. Принимая мигрантов, государство несет на себе высокую степень ответственности за их будущее, поэтому содержание современной миграционной политики построено по принципу прямой реализации инициатив центра субъектами. Создать такой механизм, при котором будут учтены все аспекты миграционного процесса возможно при учете инициатив участников этого процесса.

После распада Советского Союза решение миграционных проблем становиться в центре внимания, ведь с образованием СНГ Россия превратилась в наиболее привлекательную страну для потенциальных мигрантов. В этот период были разработаны и приняты базовые нормативные правовые акты, устанавливающие основы правового положения мигрантов. Своевременным политическим решением стал Указ Президента от 9 августа 1994 г. N 1668 «О Федеральной миграционной программе» (далее именуется - Программа) [18], так как он послужил отправной точкой к созданию региональных миграционных программ.

Возникновение Программы было обусловлено необходимостью в регулировании миграционных потоков, преодолении негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создании условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечении гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации. Разработчики полагали, что создание и реализация идей программы приведет к решению сложных вопросов в области государственной миграционной политики.

Одним из основных направлений федеральной миграционной программы является разработка региональных и межрегиональных программ и организация их выполнения. Инициативы федерального центра получили широкий резонанс среди субъектов РФ и в настоящее время не потеряли своей актуальности, а наоборот стали отправной точкой для создания эффективных механизмов изучения и регулирования миграционных процессов [18].

 В 1995 году Администрация Новосибирской области принимает постановление об областной миграционной программе [15]. Данная программа, согласно преамбуле представляла собой первую попытку внести элементы рационального управления в процессы миграции. Она была создана первой среди регионов Сибирского федерального округа, ведь Новосибирск имеет неофициальный статус столицы Сибири и является третьим городом по численности населения в Российской Федерации, а так же крупнейшим центром пересечения транспортных путей.

В 1997 году была принята «Миграционная программа Калининградской области на 1997 – 2000 годы». В 1998 году из-за декларативности своего характера и отсутствия финансирования была предложена новая Концепция региональной миграционной Программы Калининградской области [4, с.3]. Авторы программы предложили сконцентрировать все средства, поступающие из различных источников в специальном фонде, контролируемом специально созданным попечительским советом, включающим в себя представителей областной Думы, миграционной службы и общественных организаций переселенцев. Полученные средства планировалось использовать для оказания материальной поддержки переселенцев с последующей их регенерацией [7, с.3]. В концепции так же был предложен рациональный вариант использования пустующих строительных объектов для нужд вынужденных переселенцев, за счет их реконструкции.

Мы остановились всего на двух примерах содержания региональных миграционных программ областей. Аналогичные программы, но уже со своим содержанием, были созданы в Самарской (1996 г.), Белгородской (1997 г.), Рязанской (1999 г.), Челябинской (2002 г.), Тверской (2006 г.), Нижегородской (2007 г.) областях и других субъектах РФ. Ошибочным было бы считать, что создание программы решить все частные проблемы миграционного процесса. В то же время, отказываясь от создания собственной программы, регионы скорее демонстрируют свою самодостаточность или нежелание включаться в общий процесс улучшения миграционной ситуации в России и вредят себе.

В Кемеровской области не была создана ни своя концепция региональной миграционной программы, ни сама программа. Можно высказать следующее предположение. В 90-х годах 20-го века, когда большая часть регионов переживала социально-экономический кризис, областная администрация сосредоточила все своих усилия на реформировании базовых отраслей промышленности Кузбасса - угольной, металлургической, машиностроительной и химической, а не на решении миграционных проблем. Большое количество предприятий находилось на стадии ликвидации, поэтому вопросам миграции предали второстепенное значение. Даже после открытия в мае 1993 года управления федеральной миграционной службы РФ по Кемеровской области не возникло новых инициатив по изменению миграционной политики.

В настоящее время начат процесс формирования новой модели экономического развития области, основанный на совершенствовании инструментов региональной политики, технологической и институциональной модернизации предприятий областного хозяйства, активного развития наукоемкого малого бизнеса и создания новых видов производственной и сервисной деятельности, реструктурирования социальной и инженерной инфраструктуры, системы социальной защиты области [17, с.57]. Подобные изменения были бы не возможны без эффективного использования основного ресурса - человеческого потенциала.

Применительно к Кемеровской области в 1990-х годах миграцию населения можно было рассматривать как один из основных факторов формирующих прирост населения России [12, с.131]. В период с 1998 по 2003 год включительно миграционный прирост хоть и был положительным, но в тоже время нестабильным (см. табл. 1) [4, с.91; 13, с.58].

Таблица 1.

Миграционный прирост населения.

Реализация социально-политических и экономических реформ России привели к сокращению мобильности населения области: за 10 лет (1990-1999 годы) число переселений в другие регионы России сократилось в два раза (37 тыс. человек) [9, с.2].

После 2000 года в большинстве субъектов РФ произошел значительный спад миграционных потоков, а Кемеровская область за счет наличия вакантных рабочих мест на рынке труда, постепенно становиться все более привлекательной для мигрантов. В настоящее время на фоне снижения естественного прироста населения (см. табл. 2) наблюдается значительный миграционный прирост (см. табл. 3) [10, с.68].

Таблица 2.

Численность населения Кемеровской области на конец года, тыс. чел.

Таблица 3.

Миграционный прирост населения.

Миграционная политика области направлена на реализацию нормативно-правовых положений федерального центра, с минимумом собственных инициатив. Очевидно, что для решения текущих миграционных проблем недостаточно принятых областных и муниципальных распоряжений, направленных только на ужесточение миграционного контроля со стороны органов власти. С учетом сказанного в первую очередь необходимо обратить внимание на следующие миграционные проблемы, существующие в Кемеровской области:

1. Легализация труда мигрантов. Даже в соответствии установленным квотированием и официальной регистрацией не теряют своей популярности механизмы неофициального устройства на работу, что позволяет мигрантам уклоняться от налоговых обязательств. Во многом успех фирмы зависит не только от правильно выбранной стратегии фирмы, но и от персонала, который будет выполнять задачи, поставленные руководством. Если выбрана данная стратегия решения кадровых проблем, работодатели рискуют не только свернуть свой бизнес, но и понести уголовное наказание [2, с.8]. К тому же, не всегда целесообразно устраиваются сами мигранты. Сегодня иммигрантам, получившим высшее юридическое и экономическое образование, часто приходиться устраиваться на работу с потерей квалификации, например на вакансию строителя. Особую сложность испытывают, те, кто не имеет никакого профессионального образования. Хотя и такой вариант вполне приемлем для «неискушенных» работодателей, которые умеют получить дополнительную прибыль за счет низкого уровня оплаты труда иммигрантов. Поэтому, на российском рынке труда прочно закрепилось понимание, что главное не качество, а количество, движимое личной материальной выгодой.

2. Получение гражданства. Сегодня благодаря денежным поощрениям сотрудников районных отделений миграционных служб популярным становиться экспресс получение российского гражданства, что является серьезным нарушением положений федерального закона от 19 апреля 2002 года «О гражданстве РФ». Стоимость такой услуги, согласно утверждениям мигрантов в среднем составляет 6000 - 12000 рублей на человека в зависимости от территории прибивания. Согласно положениям закона все граждане Российской Федерации имеет равные права и поэтому не совсем понятно, как будут реализоваться интересы бывших иммигрантов на официальных выборах разного уровня, если в общем количестве населения Кемеровской области их доля достигнет 20% и более.

3. Мигрантофобия. Мигрантофобии проецируются на всех представителей этнических общин – зачастую независимо от времени и особенностей их формирования. Миграция служит неизбежной предпосылкой конфликта, так как имеется объективный порог численности мигрантов, после которого конфликты предопределены [11, с.57]. В понятийном аппарате местного населения прочно закрепилось слово «чурка». Это происходит из-за того, что в условиях высокой концентрации промышленности в Кемеровской области в большинстве семей была создана своеобразная система воспитания, в которой в силу недостатка понимания действительности и ограниченности воспитателей искажаются основные идеи морально-этических норм. Такое явление можно обозначить как промышленный менталитет. К сожалению и в программах образовательных учреждений всех уровней недостаточно внимания уделяется изучению национальных культур и вопросов мультикультурализма. В этой ситуации единственным инструментом расширения кругозора учащихся является посещение ими спецкурсов и культурно-просветительских организаций. Так как это происходит по их собственному желанию, можно предположить, что участников таких встреч не так уж и много.

4. Адаптация мигрантов на новом месте жительства. Адаптация или вхождение в культуру принимающего социума является основным условием для благополучного пребывания мигрантов. Экономическая мотивация приезда мигрантов, часто сочетается с их безмолвием, отсутствием желания «быть услышанным», даже в рамках существующей нормативно-правовой базы. Теоретические идеи о социальной поддержке иностранцев, должны сочетаться с практическими действиями региональных властей, хотя бы за счет реализации конкретных мероприятий. С учетом многонационального состава Кемеровской области была принята программа «Социально-экономического развития наций и народностей в Кемеровской области на 2007 - 2009 годы», в которой сделан акцент на поддержку малых национальностей и коренных народов области, а не на вновь прибывших мигрантов. Авторы программы уверяют, что интересы национальных групп в области представляют 57 национальных общественных объединений [5], однако проблема помощи в адаптации мигрантов остается открытой, ведь данные объединения в большинстве своем не являются полноценными национальными общинами, направленными на оказание адресной поддержки мигрантов, а скорее выполняют функции культурно - досуговых учреждений.

Вот на наш взгляд тот малый круг вопросов, который необходимо решать в ближайшее время, если будет разработана и утверждена региональная миграционная программа Кемеровской области. В Кузбассе накоплен достаточный опыт по созданию самых разнообразных социально-экономических программ, тем более что этому есть законодательное основание [14].

Инициатором разработки программы может выступить орган государственной власти, орган местного самоуправления, юридические или физические лица, обосновывающие необходимость решения проблемы инфраструктурного, социально-экономического, природно-ресурсного развития Кемеровской области программным методом [14]. Отбор проблем, которые будут решаться программными методами, исходя из приоритетов основных направлений социально-экономического развития Кемеровской области, ресурсного обеспечения, средств областного бюджета и наличия федеральных целевых программ по решаемым проблемам осуществляет высший исполнительный орган государственной власти области Коллегия Администрации Кемеровской области. Такая мощная фильтрация может погасить любую инициативу, особенно если она исходит от физического лица.

Для того чтобы инициатива по созданию региональной миграционной программы была не проигнорированная, а воспринята, необходимы веские аргументы и анализ проблемного поля исследования. Первым этапом выдвижение подобной инициативы могут служить некоторые рекомендации, которые можно предложить будущим авторам при разработке содержательной части мероприятий программы:

1.                  Организовать курсы переподготовки и повышения квалификации мигрантов с учетом выбранного ими места жительства и рода деятельности, а так же в соответствии с потребностями регионального рынка труда. Для этого необходимо на уровне области Департаменту образования и науки совместно с Управлением занятости населения предложить руководителям образовательных учреждений пройти лицензирование нужных профессий и при необходимости оказать финансовую поддержку для создания современной учебно-производственной базы. Мотивация в таком деле очевидна, так как реализация подобной инициативы, бесценна не только для развития экономической мощи Кузбасса, обеспечения предприятий рабочими руками, но и является почетным и прибыльным делом для его исполнителя. Подобные материальные затраты будут окупаемы при четком соблюдении всех обязательств участников данного процесса. Главное, что это не противоречит современному пониманию в области внешней миграции, ведь сегодня важно создать оптимальные условия для сохранения национальной высококвалифицированной рабочей силы путем минимизации оттока российских граждан за рубеж на постоянное жительство и одновременно развить условия для прибытия в Российскую Федерацию иностранцев, деятельность которых отвечала бы интересам России.

2.                  Создать областной миграционный центр для изучения миграционных процессов области (консультативная работа, информационная работа в СМИ, участие в Бюро международной организации по Миграции (МОМ), в научно-практических конференциях всех уровней, в заседаниях рабочей группы по трудовой миграции при Министерстве регионального развития РФ). Идеи по реализации подобной инициативы отражены в Концепции мониторинга миграционных процессов в Свердловской области. Предлагаемый проект направлен на создание комплексной системы мониторинга миграционных процессов, позволяющего прогнозировать развитие социальных рисков, без чего невозможно эффективное управление миграционной политикой на всех уровнях социального управления [6]. Ситуация, когда информация искажена или не доходит до своего потребителя отрицательно влияет на конечный итог всего дела. Получение своевременной и достоверной информации возможно при создании такого центра и подготовке на его базе региональной команды компетентных специалистов для проведения регулярного мониторинга миграционных процессов.

Современная миграционная политика России не должна быть только ситуативной, поэтому создание единой системы анализа и регулирования миграционных процессов становиться приоритетной задачей, как федерального центра, так и региональных властей. Конечно, нельзя ограничиться созданием только одной региональной миграционной программы. Как показывает опыт регионов, в зависимости от сложности ситуации дополнительно стали создавать программы гармонизации межэтнических отношений [16]. Для усиления контроля в столицах субъектов РФ стали создавать межведомственные комиссии по содействию в вопросах миграционной политики [1], по вопросам соблюдения российского законодательства в сфере миграции [3].

Любое движение в направлении поиска наиболее приемлемых методов решения миграционных проблем должно быть целесообразным. Следуя федеральному вектору видения миграционных процессов, разработка и реализация региональных миграционных программ необходима для создания единого подхода в реализации государственной миграционной политики, включая учет демографической ситуации и состояния рынка труда регионов, возможность территориального перераспределения миграционных потоков. Такие программы должны сочетать в себе интересы всех слоев и групп населения, способствовать снижению нагрузки на региональные рынки жилья, труда и потребления за счет рационального расселения мигрантов на территории России.

Таким образом, создание миграционной программы на уровне субъекта РФ является необходимым условием для своевременного регулирования и мониторинга миграционных процессов. Положительная динамика миграционного прироста населения Кемеровской области выдвинула на первый план ряд сложных нормативно-правовых, социально-психологических и культурных - этических вопросов в сфере миграционной политики, которые могут быть решены благодаря созданию такой программы. С учетом ситуации в регионе миграционная программа может послужить основой для последующего создания частных программ по одному из ключевых миграционных вопросов. Так, уже сегодня актуально создавать «Программу по содействию интеграции и адаптации мигрантов на новом месте жительства» или «Программу по эффективному использованию трудового потенциала мигрантов в интересах социально-экономического и демографического развития области». Поэтому для адекватного понимания миграционных процессов при разработке таких программ необходимо использовать не только предложения федерального центра, но и частные инициативы.

Литература.

1.                  Администрация города Сургута. Распоряжение № 2359 от 22.07.2003. О городской межведомственной комиссии по содействию в вопросах миграционной политики // Сайт Администрации Сургута. – Код доступа: http://www.admsurgut.ru.

2.                  Госдума РФ. Мониторинг СМИ. 8 сентября 2006 г. – М.,2006.

3.                  Губернатор Кемеровской области. Распоряжение от 6 апреля 2006 г. N 21-рг. О создании межведомственной комиссии Кемеровской области по вопросам соблюдения законодательства Российской Федерации в сфере миграции // «Информационный бюллетень Администрации Кемеровской области» - № 4 - 2006.

4.                  Демографический ежегодник Кемеровской области. – Кемерово, 2002.

5.                  Закон Кемеровской области от 12.12.2006 № 172. Об утверждении среднесрочной региональной целевой программы «Социально-экономическое развитие наций и народностей в Кемеровской области» на 2007 - 2009 годы // www.ako.ru.

6.                  Концепции мониторинга миграционных процессов в Свердловской области // www.tolz.ru/library/

7.                  Концепция региональной миграционной политики Калининградской области. – Полесск, 1998.

8.                  Метелев С.Е. Международная трудовая миграция и развитие российской экономики – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006.

9.                  Миграционные процессы в Кемеровской области. – Кемерово, 2000.

10.              Миграция населения Кемеровской области в 2007 году (Статистиче­ский бюллетень). – Кемерово, 2008.

11.              Мукомель В.И. Грани интолерантности (мигранофобии, этнофобии) // Социол. Исслед. 2005. - №2. – С.56-66.

12.              Муккомель В.И. Кто приедет в Россию из «нового зарубежья?» // Мир России. 2003. - №3 - С.131-146.

13.              Население регионов Сибирского федерального округа (Статистический сборник) – Чита, 2006.

14.              «О региональных целевых программах Кемеровской области». Закон Кемеровской области от 11 мая 2005 года, №58-ОЗ // www.ako.ru.

15.              Постановление администрации Новосибирской области от 27 октября 1995 г. №433 «Об областной миграционной программе» // www.sibupk.nsk.su.

16.              Постановление Губернатора Ставропольского края от 31.12.1999 N 798. О создания Комплексной программы гармонизации межэтнических отношений в Ставропольском крае на 2000 – 2005 годы // Код доступа: http://www.gubernator.stavkray.ru.

17.              Программа экономического и социального развития Кемеровской области на 2005-2010 годы. – Москва-Кемерово, 2004.

18.              Указ Президента Российской федерации от 9 августа 1994 года №1668 «О Федеральной миграционной программе» (в ред. Указа Президента РФ от 13.06 1996 №881) // www.sibupk.nsk.su.

Поступила в редакцию 24.07.2008 г.